أثـر تحول العراق من الدولة الموحدة الى الدولة الإتحادية على النظام الإداري

م. م. محمد عوده محسن الدراجي

كلية القانون/ جامعة الكوفة

المقدمة:

ليس من شك ان ممارسة الصلاحيات الادارية في دولة كانت موحدة منذ تأسيسها ثم تحولت الى اتحادية بغير ارادتها الحرة – ابتداءا – إنما يخلف العديد من الاشكاليات على الصعيدين النظري والتطبيقي، فمنذ تأسيس الدولة العراقية سنة 1921 وحتى 9 نيسان 2003 والدساتير العراقية تأخذ بنظام الدولة الموحدة رغم التفاوت بينها في منح الصلاحيات الادارية للوحدات الادارية المختلفة، الا ان تحول الدولة صوب النظام الاتحادي بفعل قانون ادارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية لسنة 2004 ومن بعده دستور جمهورية العراق لسنة 2005 الذي صدرة بإرادة شعبية، انما احدث خللا واضحا في هيكلية وتوزيع الوظيفة الادارية الادارية بالدولة، فليس من المنطق القانوني ولا من الواقع السياسي ان يتم الخلط بين درجات اللامركزية في توزيع الصلاحيات وان تغدو حكومة المركز محددة الصلاحيات في حين يبقى ما يستجد من حق المحافظات والاقاليم في الجانب الاداري فضلا عن غير الاداري في دولة كانت موحدة تجمع فيها حكومة المركز جل الصلاحيات الادارية، وهذا ما يفسر النزعة الانفصالية لبعض المحافظات من جهة والمطالبة بإنتزاع صلاحيات ذات طابع سيادي من جهة اخرى.

والواقع ان من بين اهم الأركان التي تقوم عليها اللامركزية الإدارية هو استقلال سائر الوحدات اللامركزية عند ممارسة اختصاصاتها ولكن تحت إشراف او رقابة سلطة المركز ، هذا الاستقلال الذي يكون مصدره الدستور – واحيانا المشرع وليس حكومة المركز ذاتها، = ومع ذلك لا يمكن التسليم ان هذا الاستقلال يكون مطلقاً، انما تمارسه الوحدات اللامركزية تحت إشراف او رقابة الحكومة المركزية .وبالتالي ينبغي ايجاد توازن في تنظيم هذه الرابطة بالشكل يحفظ وحدة الدولة من الناحية القانونية، ولكن انعدام رقابة المركز او ضعفها انما يجعل من اللامركزية الادارية تقف على مشارف الفيدرالية بشكل يخالف مضمون اللامركزية الادارية، ولهذا لابد من تصحيح مسار الاستقلال الاداري للوحدات ( المحافظات) في العراق بشكل ينسجم مع مبادئ اللامركزية الادارية لا كما اتى به قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم (21) لسنة 2008 المعدل.

اشكالية البحث :

ساوى دستور جمهورية العراق لعام 2005 بين الإقليم (وحدة سياسية) وبين المحافظة غير المنتظمة في إقليم (وحدة إدارية) من حيث تغليب تشريعات أي منهما على القانون الإتحادي في المادة (115) في ممارسة الاختصاصات المشتركة، وهذا ما يمثل تخبطاً تشريعياً فريداً، فاللامركزية السياسية التي تعني ( الفيدرالية) والتي يمكن لها ان تسن تشريعات بإسم (قانون) وهي تختلف عن اللامركزية الإدارية التي تعني (تنظيم إداري) لا اكثر، لأن بعض المحافظات غير المنتظمة في إقليم لا زالت ترتكن الى هذه المادة بسن تشريعات تحمل إسم (قانون) ، إذ تخالف بتشريعاتها حتى مضامين الدستور فضلاً عن القوانين الإتحادية.

ومن باب آخر فإن قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 سار على ذات المنوال بجعل صلاحيات المحافظات ذات طابع واسع حيث منح مجالس المحافظات صفة ( السلطة التشريعية) خلافا لمبدأ اللامركزية الادارية الوارد بالدستور، بل ان الدستور لم يخضع مجالس المحافظات لرقابة الحكومة المركزية رغم انه تبنى مبدأ اللامركزية الادارية وبذلك خرج الدستور عن هذا المبدأ، ثم اتت التشريعات لتجعل صلاحيات المحافظات واسعة عن طريق (نقل) الصلاحيات من المركز الى المحافظات رغم ان الدستور نص على جواز التفويض وليس النقل.

أهمية البحث :

تأتي اهمية البحث من خلال ما تحمله فكرة التحول من دولة بسيطة الى دولة مركبة وما لهذا الاثر من تداعيات على الصعيدين النظري والتطبيقي، من هنا فإن هذا البحث يشكل محاولة في ابراز ذلك الاثر بشكل جلي للوقوف على اهم تداعيات الاختلاف القانوني بشأن التشريعات التي نجمت عن هذا التحول فضلا عن الوقوف على النظام الاداري الامثل في مثل هذا الجانب، من هنا فإن للبحث في هذا الموضوع اهمية واضحة من خلال طرح الرؤى وتحليل الوقائع القانونية ذات الصلة بالموضوع.

اهداف البحث:

يمكن ان تتلخص اهداف البحث بما يلي:

1. الوقوف بدقة على تحليل نمط وطبيعة العلاقة بين المركز والوحدات في العراق من الجانب الاداري وتحديدا عن طريق الاثر الذي تركه تحول العراق من الدولة الموحدة الى الاتحادية.
2. اعادة تقييم العلاقة الادارية بين المركز والوحدات ومدى انسجامها مع القواعد الدستورية الرصينة والمبادئ السامية للقانون في فكرة بناء الدولة.

منهجية البحث:

سنتخذ من المنهج التحليلي منحى لدراستنا للموضوع، حيث نستهدي بنصوص قانون ادارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية لسنة 2004 ودستور جمهورية العراق لسنة 2005 والتشريعات ذات الصلة بالموضوع، فضلا عن التعريج على آراء الفقه المعاصر و موقف القضاء الدستوري من طبيعة العلاقة بين المركز والوحدات كنتيجة مباشرة للتحول من الدولة الموحدة الى الاتحادية.

خطة البحث:

سنتولى بيان اثر تحول العراق من الدولة الموحدة الى الدولة الاتحادية على النظام الاداري في مبحثين، المبحث الاول اتساع نطاق اللامركزية الادارية، ونقسمه الى مطلبين، المطلب الاول مجال الصلاحيات الادارية، والمطلب الثاني، التفويض الاداري المتبادل للصلاحيات، اما المبحث الثاني فنتناول فيه، اعلوية التشريعات المحلية وانعدام رقابة حكومة المركز، ونقسمه الى مطلبين، المطلب الاول اعلوية التشريعات المحلية، والمطلب الثاني انعدام رقابة حكومة المركز، ونحاول اختتام الدراسة بأهم ما يمكن التوصل اليه من نتائج وتوصيات.

المبحث الأول : إتساع نطاق اللامركزية الادارية

 نصت المادة الاولى من دستور جمهورية العراق لسنة  2005 على ان (جمهورية العراق دولة اتحادية واحدة مستقلة ذات سيادة واحدة ونظام الحكم فيها جمهوري نيابي برلماني ديمقراطي وهذا الدستور ضامن لوحدة العراق) كما جاء في المادة (116) النص على ( يتكون النظام الاتحادي في جمهورية العراق من عاصمة وأقاليم ومحافظات لامركزية وإدارات محلية)^([1]) ، إما المادة (122/ ثانياً) فقد نصت على (تمنح المحافظات التي لم تنتظم في إقليم الصلاحيات الإدارية والمالية الواسعة بما يمكنها من إدارة شؤونها على وفق مبدأ اللامركزية  الإدارية  وينظم ذلك بقانون )^([2])،  كما ورد في الفقرة (خامساً) من ذات المادة (لا يخضع مجلس المحافظة لسيطرة او إشراف اية وزارة او أية جهة غير مرتبطة  بوزارة وله مالية مستقلة)^([3])، علاوة على ان المادة (115) نصت على (على كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات  الاتحادية يكون من  صلاحية الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم و الصلاحيات الأخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والأقاليم تكون الأولوية فيها لقانون الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم في حالة الخلاف بينهما) ، كما جاء بالمادة (123) من الدستور النص على (يجوز تفويض سلطات الحكومة الاتحادية للمحافظات او بالعكس بموافقة الطرفين وينظم ذلك بقانون)^([4])، وسنتناول في المطلب الاول مجال الصلاحيات الادارية وفي المطلب الثاني التفويض الاداري المتبادل للصلاحيات وذلك بما يلي:

المطلب الأول : مجال الصلاحيات الادارية :

ان نظام اللامركزية الإدارية التي جاء بها دستور جمهورية العراق لسنة 2005  وقانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل انما  أثار خلافا واسعا، فاللامركزية التي اتى بها الدستور اصبحت تتراوح بين اللامركزية الادارية تارة وبين الفيدرالية تارة اخرى، ولم تكن لامركزية ادارية بالمعنى الدقيق، وهذا ما أثار كثرة الخلافات بين المحافظات وحكومة المركز بشأن مجال الصلاحيات، ولذلك سنبحث مجال الصلاحيات الادارية في فرعين، الفرع الاول المجال الاستراتيجي، ونخصص الفرع الثاني لبيان ادارة الموارد الطبيعية، والفرع الثالث لتوضيح ادارة الخدمات الاساسية، وذلك وفقا لما يلي:

الفرع  الأول : المجال الاستراتيجي :

بمجرد اعتناق العراق للدولة الاتحادية برزت فكرة اتساع اختصاصات الاجزراء الاتحادية (الاقاليم – المحافظات) بشكل واسع، حتى ان مجال الصلاحيات في النطاق الاستراتيجي شمل ما يلي:

اولا : ميدان العلاقات الخارجية:

تُناط الشؤون الخارجية للدولة بسلطة الإتحاد في الدساتير الفيدرالية، فدولة الإتحاد الفيدرالي هي التي يعترف لها القانون الدولي بالشخصية القانونية الدولية^([5])، وبالتالي يكون للإتحاد دون الوحدات الدخول في علاقات دولية^([6])، ورغم ذلك، شهد هذا المسلك بعض الاستثناءات، فقد اباح دستور الإتحاد السوفيتي السابق لعام 1944 لبعض الولايات حق التمثيل الخارجي، وقد زال ذلك الاستثناء بعدما كان أحد اسباب تفكك وزوال الإتحاد بأسره^([7])، ورغم ذلك اباح الدستور للوحدات السياسية (الاقاليم) سلطة فتح مكاتب في السفارات والبعثات الخارجية، دون ان يشترط موافقة السلطة التشريعية الإتحادية على ذلك، حيث نصت المادة (121) منه على (تؤسس مكاتب للإقاليم والمحافظات في السفارات والبعثات الدبلوماسية لمتابعة الشؤون الثقافية والإجتماعية والإنمائية).

 وأمام هذا النص يُثار الإشكال بشأن اطلاق يد السلطة التشريعية في الأقاليم لسن ما تبتغيه من قوانين لتنظيم ممارسة هذا الإختصاص، في حين ان الدساتير الفيدرالية لا تنمح للوحدات سلطة تشريعية في الميدان الخارجي إلا ضمن نطاق محدود، بإعتبار ان في ذلك احتمال المساس بسيادة السلطة الإتحادية وضرورة حصر التمثيل الخارجي بيدها ^([8]).

        ونعتقد ان هذا الإختصاص انما ينبغي ان يمارس من خلال وزارة الخارجية الاتحادية وليس من خلال مكاتب تابعة للوحدات المكونة للإتحاد يكون مقرها في السفارات والبعثات الدبلوماسية في الخارج، لأن الوحدات لا تملك اياً من مظاهر السيادة الخارجية في النظام الفيدرالي، فالبعثات الدبلوماسية تمثل مصالح الدولة ككل وبجميع الوسائل المشروعة ضمن الحدود التي يقرها القانون الدولي^([9]).

ثانيا :اقرار تعديل الدستور :

تضمنت المادة (142) النص على تشكيل لجنة نيابية لإعداد التعديل الدستوري فقد نصت على (..رابعاً- يكون الإستفتاء على المواد المعدلة ناجحاً بموافقة أغلبية المصوتين، وإذا لم يرفضه ثلثا المصوتين في ثلاث محافظات أو أكثر)، وبهذا فإن المادة(142/رابعاً) اشترطت لتمام التعديل عدم رفضه من قبل ثلثي المصوتين في ثلاث محافظات، ولنا ان نتساءل هل من المنطقي ان يتحكم ثلثي ثلاث محافظات فقط بمصير دولة فيها (18) محافظة؟ سيما في ظل عدم تحديد الدستور الجهة التي تحدد ان هذا التعديل او ذاك من شأنه ان ينتقص من صلاحيات الأقاليم، وبذلك يمكن لسلطات الإقليم ان تتذرع بأن تعديلاً ما يمس او ينتقص من صلاحياتها، فيكون الإسقاط مصير ذلك التعديل.

الفرع الثاني : إدارة الموارد الطبيعية :

نظمت المادة (112) من الدستور آلية التشارك بشأن ادارة واستثمار ثروتي النفط والغاز بالنص على (أولاً- تقوم الحكومة الإتحادية بإدارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية مع حكومات الأقاليم والمحافظات المنتجة، على ان توزع وارداتها بشكل منصف يتناسب مع التوزيع السكاني في جميع انحاء البلاد، مع تحديد حصة لمدة محددة للأقاليم المتضررة، والتي حرمت منها بصورة مجحفة من قبل النظام السابق، والتي تضررت بعد ذلك، بما يؤمن التنمية المتوازنة للمناطق المختلفة من البلاد، وينظم ذلك بقانون. ثانياً- تقوم الحكومة الإتحادية وحكومات الأقاليم والمحافظات المنتجة معاً برسم السياسيات الإستراتيجية اللازمة لتطوير ثروة النفط والغاز، بما يحقق اعلى منفعة للشعب العراقي، معتمدة احدث تقنيات مبادئ السوق وتشجيع الإستثمار) وقد اثيرت جملة من الإشكاليات بشأن نص المادة (112) من الدستور منها:

1. إقتصار التشارك التشريعي على الحقول الحالية :

إقتصر الدستور على تنظيم التشارك التشريعي بشأن حقول النفط والغاز (الحالية) في المادة (112/ اولاً)، وهي الحقول الموجودة فعلياً وقت صدور الدستور، ولكنه لم يتطرق إلى مصير الحقول (المستقبلية)، وهذا ما يثير التساؤل حول مدى خضوعها لذات التنظيم الدستوري مع نظيرتها (الحقول الحالية)، أم ان الإختصاص التشريعي بشأن الحقول المستقبلية يكون من إختصاص الأقاليم والمحافظات إستناداً إلى عدم إيرادها ضمن الإختصاصات الحصرية للحكومة الإتحادية في المادة (110) ولا ضمن الإختصاصات المشتركة بين الحكومة الإتحادية مع الأقاليم والمحافظات في المادة (114)، الأمر الذي يجعل المادة(112/ اولاً) عرضة للتأويلات والإجتهادات التفسيرية^([10]). ولذلك يميل رأي في الفقه الى ان الأمور أو الشؤون التي يعود امر البت فيها لسلطات الإتحاد الفيدرالي غالباً ما تحدد بنصوص واسعة بحيث ان توزيع الإختصاص (بين الإتحاد والولايات) يتوقف في الواقع على (التفسيرات) التي تعطي لهذه النصوص اكثر مما تتضمنه بالفعل^([11]).

2. طريقة تحديد الدستور لآلية رسم استراتيجية تطوير الثروة :

منحت المادة (112) من الدستور الإختصاص برسم السياسات الإستراتيجية لتطوير ثروتي النفط والغاز في الحقول الحالية للسلطات الإتحادية وسلطات الأقاليم والمحافظات المنتجة (معاً)، وان كلمة (معاً) توحي بوجوب اشراك الأقاليم والمحافظات المنتجة للثروة إلى جانب الحكومة الإتحادية في رسم وتحديد آليات هذه الإستراتيجية. أما بالنسبة للحقول المستقبلية وانسجاماً مع الدستور، فمن باب اولى ان لا يكون للإقليم الإنفراد بإدارتها دون تنظيمها بقانون اتحادي يكفل آليات التصرف بها، فالإحتياطي العراقي من النفط غير المكتشف أو المستخرج (الحقول المستقبلية) يفوق بكمياته ما تم استخراجه واكتشافه (الحقول الحالية) والذي اخضعه الدستور لموافقة الحكومة الإتحادية، إذ تشير الدراسات إلى ان العراق لديه اكثر من (526) بئراً نفطياً لم يكتشف منها سوى  (125) بئرا فقط^([12]).

الفرع الثالث : إدارة الخدمات الأساسية :

اوجبت المادة (114) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 التشارك التشريعي بين السلطات الإتحادية والوحدات المكونة للإتحاد في مجالات الصحة والتعليم والكمارك، فنصت على (تكون الإختصاصات الآتية مشتركة بين السلطات الإتحادية وسلطات الأقاليم.. سادساً– رسم السياسة التعليمية والتربوية العامة بالتشاور مع الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم). وانبرى دستور جمهورية العراق لعام 2005 الى منح الوحدات المكونة للإتحاد سلطة التشارك التشريعي في ميدان الصحة العامة، فقد جاء بالمادة (114) النص على (تكون الإختصاصات الآتية مشتركة بين السلطات الإتحادية وسلطات الأقاليم...خامساً – رسم السياسة الصحية العامة بالتعاون مع الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم...)^([13]), ومنح دستور جمهورية العراق لعام 2005 الإختصاص التشريعي بشأن الطاقة الكهربائية الى السلطة الإتحادية وسلطات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم على سبيل التشارك التشريعي، فقد جاء في المادة (114) من الدستور (تكون الإختصاصات الآتية مشتركة بين السلطات الإتحادية وسلطات الأقاليم.. خامساً- تنظيم مصادر الطاقة الكهربائية الرئيسة وتوزيعها) إدارة الكمارك فقد نصت على (تكون الإختصاصات الآتية مشتركةً بين السلطات الإتحادية وسلطات الاقاليم. أولاً ـ إدارة الكمارك بالتنسيق مع حكومات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، وينظم ذلك بقانون). وكذلك النص في مجال (رسم) السياسة البيئية (تكون الإختصاصات الآتية مشتركةً بين السلطات الإتحادية وسلطات الأقاليم.. ثالثاً ـ رسم السياسة البيئية لضمان حماية البيئة من التلوث، والمحافظة على نظافتها، بالتعاون مع الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في أقليم).

ومنحت المادة (114) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 للوحدات المكونة للإتحاد سلطة التشارك التشريعي مع سلطة الإتحاد في مسائل التنمية والتخطيط العام، فقد نصت على (تكون الإختصاصات الآتية مشتركةً بين السلطات الإتحادية وسلطات الأقاليم...رابعاً ـ رسم سياسات التنمية والتخطيط العام).

وهناك من يرى ضرورة ان تمارس الوحدات المكونة للإتحاد صلاحية التخطيط العام بالتشارك مع السلطات الإتحادية لأن تلك الوحدات مسؤولة عن تحديد اولوياتها التنموية كونها عارفة بالوسائل التي تمكنها من بلوغ التنمية المبتغاة ولذا تمنح سلطة التشارك في تخطيط التنمية التي ينبغي ان تنسجم مع خطط التنمية الوطنية التي ترسمها وزارة التخطيط الإتحادية^([14]).

المطلب الثاني : التفويض الاداري المتبادل للصلاحيات :

كانت مسألة تفويض الاختصاصات من المركز الى الاجزاء غير موجودة، الا انه وبمجرد تحول العراق صوب الدولة الاتحادية، ورغبة من المؤسسين الجدد على تمتع المحافظات بأكبر قدر من الصلاحيات، فقد اجاز الدستور العراقي لسنة 2005 التفويض ، وسنتولى بيان نطاق التفويض الاداري في الفرع الاول، ثم نتولى بيان آلية التفويض في الفرع الثاني، وذلك وفق الاتي:

الفرع الأول : نطاق التفويض الاداري :

طبقاً للقواعد التي تحكم تفويض الإختصاص فإنه يكون بناءً على نص صريح ، وهو ينحدر من الأعلى الى أسفل، إذ يقوم الرئيس الإداري بتفويض جزءٍ من اختصاصاته المستمدة من القانون الى مرؤوسيه، أما تفويض الإختصاص بناءً على اتفاق جهتين إداريتين، فهو نادر الحصول في الحياة العملية^([15]). في حين ان المادة (123) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 جعلت التفويض ممكناً بين مستوى اتحادي (الحكومة الإتحادية) ومستوى دون إتحادي (المحافظات) والملاحظ ان المادة (123) من الدستور عالجت مسألة تفويض السلطات بين الحكومة الاتحادية، والمحافظات بآلية غير دقيقة، فمن جهة المصطلح الذي اوردته هذه المادة فإن (التفويض) يكون من السلطة الأعلى للسلطة الأدنى، في حين ان التفويض وفقاً لهذه المادة اصبح بين سلطتين وكأنهما متوازيتين فهو تفويض متبادل وبموافقة الطرفين، ومن غير المنطقي ان تكون (الحكومة الاتحادية– حكومات المحافظات) سلطتين متوازيتين.

الفرع الثاني : آلية التفويض الاداري :

ان المادة (12) من قانون التعديل الثاني رقم (19) لسنة  2013 على قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 تحدثت عن نقل للصلاحيات من الحكومة الإتحادية الى المحافظات تدريجياً وليس مجرد تفويض؟ وهنا سوف ينتقل الإختصاص الدستوري بالكامل من سلطة الإتحاد الى الوحدات الإدارية.

والواقع ان نقل الإختصاص الذي نصت عليه المادة (12) يختلف عن (تفويض السلطة)، إذ يذهب رأي الى التمييز  بين تفويض السلطة في داخل الجهاز الإداري الواحد، وبين منح الإختصاصات الأصلية بمقتضى القانون للهيئات والمنظمات اللامركزية ، فتفويض السلطة يتحلل الى قرار اداري يفوض بمقتضاه الرئيس الإداري احد مرؤوسيه ممارسة بعض سلطاته مؤقتاً، ويستطيع الرئيس ان يرجع عن التفويض في أي وقت بما سبق ان فوضه بقرار لاحق^([16])، ولنا أن نتساءل عن امكانية رجوع للحكومة الإتحادية عن تفويضها في بعض الإختصاصات الدستورية التي فوضتها للمحافظات؟، ففي اعتقادنا لا يمكن للحكومة الإتحادية الرجوع في ذلك التفويض (نقل الصلاحيات بالكامل) لأن دورها اصبح مقتصراً على مجرد (رسم السياسة العامة) وليس الخوض في التفاصيل، بدليل ان نص المادة (12) من قانون التعديل الثاني رقم (19) لسنة 2013 على قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (12) لسنة 2008 لم يجعل ذلك التفويض مؤقتاً. بل ان قانون التعديل الثالث رقم (10) لسنة 2018لا على قانون (21) لسنة 2008 انما عاد في المادة (12) منه ليستثنى الاستثناء وذلك من خلال استثناء وزارتي التربية والصحة والبيئة من نقل الصلاحيات الى المحافظات مما اربك التفويض مرة اخرى^([17]).

المبحث الثاني : أعلوية التشريعات المحلية وإنعدام رقابة حكومة المركز

بين دستور جمهورية العراق لسنة 2005 ، الأسس النظرية للعلاقة بين المحافظات غير المنتظمة في إقليم والسلطات الاتحادية في العراق ، حيث منح المحافظات التي لم تنتظم في إقليم الصلاحيات الإدارية والمالية  الواسعة بما يمكنها من إدارة شؤونها وفقاً لمبدأ اللامركزية  الإدارية مبيناً الاختصاصات الحصرية للسلطات المركزية وكذلك الاختصاصات  المشتركة، وما عداها فهو من اختصاص الاقليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، إما فيما يتعلق بحدود سريان التشريعات المحلية فهي محكومة بحدود زمانية ومكانية لا يمكن لها ان تتعداها وهذا ما نص عليه الدستور في المادة (122/ اولاً وثانياً) وقانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل في المادة (1/ ثانياً) والمادة (7/ ثالثاً) منه^([18])، وعليه فان المحافظة تبسط سلطاتها داخل حدود الوحدة الادارية لهذه المحافظة، وهذه المسألة مشابهة لممارسة الدولة لسيادتها في داخل حدود اقليمها على وفق مبدأ اقليمية القانون، ومن ثم فان قواعد الاختصاص هي التي تحكم تلك التشريعات^(([19].

        وان المشرع الدستوري توسع في منح الاختصاصات للمحافظات والإقاليم  حيث أعطى  الأولوية في التطبيق للقانون الذي يصدره الإقليم أو المحافظة غير المنتظمة في إقليم  في حالة التعارض مع القانون الاتحادي^([20])، وسوف نتناول في المطلب الأول اعلوية التشريعات المحلية، وفي المطلب الثاني انعدام رقابة الحكومة المركزية على المحافظات وفق ما يلي:

المطلب الأول : أعلوية التشريعات المحلية :

انفرد دستور جمهورية العراق لسنة 2005 من بين جميع الدساتير الاتحادية في العالم عندما جعل الأعلوية للقوانين المحلية على القوانين الاتحادية في سائر الصلاحيات المشتركة بين المركز والمحافظات، وان المتتبع لنص المادة (115) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 سيجد بأن الدستور خلط بين نظام اللامركزية الادارية ( إستقلال تنفيذي للوحدات فقط في الدول الموحدة)  وبين نظام اللامركزية السياسية (الفيدرالية) فالإقليم وحدة سياسية تمارس اختصاصاتها التشريعية والتنفيذية والقضائية بمعزل عن السلطة الإتحادية وهو بذلك يختلف عن اللامركزية^([21])، بينما المحافظة غير المنتظمة في إقليم ما هي  إلا وحدات ادارية تستقل بممارسة السلطة التنفيذية لا غير^([22])، وتخضع للقانون الإتحادي، وهذا ما اقره مبدأ (اللامركزية الادارية)^([23])، وان النظام الإتحادي العراقي جاء النص على شكله في المادة (116) بالنص على (يتكون النظام الإتحادي في جمهورية العراق من عاصمة وأقاليم ومحافظات لامركزية وادارات محلية) ^([24]) .

في حين نصت المادة (115) من الدستور على (كل ما لم ينص عليه في الإختصاصات الحصرية للسلطات الإتحادية يكون من صلاحية الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم والصلاحيات الاخرى المشتركة بين الحكومة الإتحادية والأقاليم تكون الأولوية فيها لقانون الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم في حالة الخلاف بينهما).

وبذلك فإن دستور جمهورية العراق لعام 2005 قد يفهم منه انه منح للمحافظات غير المنتظمة في إقليم (وهي وحدات ادارية وليست أقاليم)^([25])، حق سن القانون الذي يغلب تطبيقه على القانون الإتحادي في حال التعارض بينهما، وقد وقع الدستور في خلط تام بين المادتين (115) و (116) منه، من خلال منح الإدارة اللامركزية سلطة تشريع قانون يعلو على القانون الإتحادي في حال التعارض بينهما ^([26])، بيد ان المشرع ابتعد عن روح الدستور في التعديل الثاني رقم (19) لسنة 2013 لقانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 ونص في المادة (2/ سادساً) على ان (تدار الإختصاصات المشتركة المنصوص عليها بالمواد (112،113،114) من الدستور بالتنسيق وبالتعاون بين الحكومة الإتحادية والحكومات المحلية وتكون الأولوية فيها لقانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم في حالة الخلاف بينهما وفقاً لاحكام المادة (115) من الدستور).

المطلب الثاني : انعدام رقابة حكومة المركز :

لا يُعد استقلال الوحدات الإدارية في الدولة وتمتعها بالشخصية المعنوية انعتاقاً لهذه الوحدات من الرقابة، فذلك لا يتفق مع منطق الدولة القانونية التي يخضع فيها الجميع حكاماً ومحكومين لحكم القانون^([27])، فمثل هذا الإستقلال لابد ان يتأرجح بين وحدة الدولة ووحدة السياسة العامة لها، ولهذا لا يعد استقلال الوحدات الإدارية منحة من حكومة المركز او تسامحاً منها بقدر ما يكون استقلالاً مصدره الدستور، فيكون مقيداً بقيد الرقابة المركزية على نشاط تلك الوحدات^([28]).

وبخلاف ما يجب ان يكون في منطق اللامركزية الإدارية من خضوع الوحدات الإدارية لرقابة حكومة المركز^([29])، اصبح ما هو كائن المسلك الذي سلكه دستور جمهورية العراق لعام 2005 بإخضاع الوحدات الإدارية لرقابة السلطة التشريعية الإتحادية^([30])، وهو ضرب من ضروب الخروج على مبادئ اللامركزية الإدارية التي تقتضي بأن تخضع هذه الوحدات لرقابة الحكومة الإتحادية وليس السلطة التشريعية الاتحادية^([31])، بل ان نص المادة (122/خامساً) من الدستور جاء ليمنح مجالس المحافظات وضعاً غير معهود في الأنظمة اللامركزية اشبه بالحصانة^([32])، حينما نص على (لا يخضع مجلس المحافظة لسيطرة او اشراف اية وزارة او جهة غير مرتبطة بوزارة وله مالية مستقلة). ونصت المادة (2) من قانون التعديل الثاني رقم (19) لسنة 2013 على قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 على (ثالثاً:- تخضع المجالس لرقابة مجلس النواب) .

ولم يأخذ المشرع العراقي بالحسبان ان رقابة الحكومة الإتحادية على الوحدات الإدارية من ثوابت نظام اللامركزية الإدارية^([33])، إذ ان من شأنها الحيلولة دون فرط عقد الدولة وتفتتها، وعدم جعل المجالس تعمل وفق ما يحلو لها دون رقيب كونها محدودة الخبرة فتية النضج، ناهيك عن ان الرقابة المركزية على المحافظات من شأنها القضاء على اية نزعة من نزعات الإنفصال سيما إذا كانت هنالك ظروف مؤاتية للتهديد بالإنقسام^([34])، ويشير الواقع السياسي في العراق الى ان بعض المحافظات كالبصرة، وميسان، وتكريت، والأنبار، طالبت بالإستقلال وتكوين اقاليم بمبررات لا تلائم التوجهات الوطنية، وبدافع الضغط على حكومة الإتحاد لإنتزاع القدر الأكبر من الإختصاصات بصرف النظر عن الإعتقاد بالمصلحة الوطنية.

وقد فسرت المحكمة الإتحادية العليا في قراراها الصادر في 18/10/2011 معنى الرقابة على الوحدات الإدارية، ففي الطلب الذي قدمه مجلس محافظة بابل إلى المحكمة الإتحادية العليا لتفسير معنى الرقابة رغم عدم ورودها في المادة (122/خامساً) من الدستور والتي تنص على (لا يخضع مجلس المحافظة لسيطرة وإشراف أية وزارة أو أية جهة غير مرتبطة بوزارة وله مالية مستقلة) وورودها في المادة (47) من قانون المحافظات غير المنتظمة بإقليم رقم (21) لسنة 2008م المعدل والتي تنص على (تخضع دوائر المحافظة والمجالس لرقابة وتدقيق ديوان الرقابة المالية وفروع الهيئات المستقلة المشكلة بموجب أحكام الدستور) حيث وجدت المحكمة الإتحادية العليا بعد التدقيق والمداولة بإن كلمة الرقابة الواردة في قانون المحافظات غير المنتظمة بإقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل يخرج عن إختصاصات المحكمة الإتحادية العليا المنصوص عليها في المادة (93)من الدستور والمادة (4)من قانون المحكمة الإتحادية العليا رقم (30) لسنة 2005 ويدخل ضمن أختصاص مجلس شورى الدولة. والملاحظ ان هذا القرار تضمن إحالة الإختصاص بتفسير معنى (الرقابة) إلى مجلس شورى الدولة، وهو ما يؤكد على إتباع مجالس المحافظات نظام اللامركزية الإدارية^([35]).

  وسار قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل على منح مجلس النواب بدلاً من الحكومة سلطة الرقابة المباشرة على مجالس المحافظات، فلمجلس النواب في هذا الشأن ما يلي:

1. إلغاء قرارات مجالس المحافظات لمخالفة الدستور والقوانين النافذة :

   يمتلك مجلس النواب سلطة الغاء القرارات التي يسنها مجلس المحافظة، وجاء في المادة (20/ثانيا/أ) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل النص على (أ- لمجلس النواب أن يعترض على القرارات الصـادرة مـن المجلس إذا كانت مُخالفة للدستور أو القوانين النافذة، وفي حالة عدم إزالة المخالفة فلمجلس النواب إلغاء القرار بالأغلبية البسيطة).

   وإذا كان مجلس النواب يملك سلطة الإعتراض على قرارات مجالس المحافظات فإن التساؤل يثار بشأن صمت المادة (20) من القانون رقم (21) لسنة 2008 المعدل عن تحديد الجهة التي يتم الإعتراض امامها؟ فهل هو اعتراض ذاتي يتم بإعادة القرار مشفوعاً بأسباب الإعتراض الى مجلس المحافظة ذاته، ثم ماذا عن الجهة التي تتولى تحديد اوجه التعارض بين تشريعات مجلس المحافظة والقوانين الإتحادية^([36]) .

  والواضح ان نص المادة (20) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل ذهب الى منح مجلس النواب سلطة الإعتراض على قرارات مجالس المحافظات إذا كانت مخالفة للدستور أو القوانين الإتحادية، ولنا ان نتساءل ما الذي حدا بالمشرع ايراد مثل هذا النص، فالقرار هو تشريع فرعي لا يستند في صدوره الى الدستور وانما يكون استناده الى القانون العادي، وفق تدرج القواعد القانونية^([37])، وإذا كان القانون العادي يصدر استناداً الى الدستور، فكيف للقرار ان يخالف اسمى قاعدة قانونية بالدولة، أليس مساساً بمهابة الدستور ان نقرن عدم الدستورية بين الدستور والقرار، رغم ان المسافة بعيدة بينهما، فمرتبة الدستور هي السمو والعلو الشكلي والموضوعي، فهو يتربع على هرم وعرش التشريعات في الدولة، وبالتالي يسمو على سائر التشريعات، ثم ان الحكم بعدم الدستورية سلطة مقررة للقضاء الدستوري وهو الذي يقرر ما إذا كان القانون المعين دستورياً أم مخالفاً للدستور^([38])، فالمادة (93) من الدستور منحت للمحكمة الإتحادية العليا سلطة الرقابة على دستورية القوانين والأنظمة النافذة وليس (القرارات)، لأن القرارات تشريعات فرعية يحكم بعدم مشروعيتها وليس عدم دستوريتها؟ فالقضاء الاداري يختص بفحص مشروعية القرار الإداري^([39])، ومسألة كهذه لا تدخل في ميدان القضاء الدستوري، وان نص المادة (93/اولاً) من الدستور حدد انواع التشريعات التي يجوز الطعن بعدم دستوريتها امام القضاء الدستوري وهي القوانين والأنظمة فقط دون القرارات. 

 واللافت ان الأسباب  الكامنة خلف الإعتراض حصرها قانون (21) لسنة 2008 المعدل بعدم مخالفة الدستور والقوانين الإتحادية، ومسألة كهذه تكشف عن تنبه المشرع العادي مرة اخرى الى الإشكال الوارد بالمادة (115) من الدستور بشأن الأعلوية بين القوانين الإتحادية والمحلية، وجاء ليؤكد مبدأ اعلوية قانون الإتحاد، والذي ذهبت إليه سائر الدساتير الفيدرالية.

ونعتقد ان سلطة الإعتراض على قرارات الوحدات الإدارية قد كشفت عن طبيعة التشريعات التي يملك مجلس المحافظة اصدارها، فاللافت ان المادة (20) من قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل لم تتحدث عن (قوانين) وإنما تحدثت عن (قرارات)، فإذا كان لمجلس النواب وهو السلطة الرقابية الأعلى صلاحية الإعتراض حتى على القرار، فمن باب اولى ان تكون له صلاحية الاعتراض على (القانون)، إلا ان منطوق^([40])، هذه المادة يشير الى طبيعة التشريعات التي تصدر عن مجالس المحافظات بكونها تشريعات فرعية وليست (قوانين).

2. سلطة حل الوحدات الإدارية :

   ينصرف مفهوم الحل الى انهاء العضوية في المجلس قبل حلول المدة الدستورية المحددة^([41])، وللحل اسباب عدة كسوء استعمال السلطة والإنحراف بها ، او عدم التناغم بين المركز والوحدات الإدارية، ويتمتع مجلس النواب بسلطة حل مجالس المحافظات وفقاً للمادة (20) من قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم (21) لسنة 2008 المعدل التي نصت على (أولاً : يحل المجلس والمجالس المحلية بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس بناءً على طلب ثلث الأعضاء في الحالات الآتية:1.الإخلال الجسيم بالأعمال والمهام الموكلة إليه.2. مخالفة الدستور والقوانين.3- فقدان ثلث الأعضاء شروط العضوية. ثانياً..ب- لمجلس النواب حل المجلس بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه بناءاً على طلب المحافظ ، أو طلب من ثلث عدد أعضائه..).

الخاتمة

النتائج:

1. الملاحظ على المشرع في دستور جمهورية العراق لعام 2005 انه وقع في تناقض، فتارةً يتجه إلى تقوية دور الأقاليم أو المحافظات غير المنتظمة في إقليم وتارةً يتجه إلى تدعيم دور السلطات الإتحادية عن طريق اشراكها في إختصاصات اخرى مع حكومات الأقاليم والمحافظات، وهو ما يخالف القاعدة العامة التي اجمع عليها الفقه بأن انشاء الدولة الإتحادية عن طريق التحول للدولة البسيطة ( كما في العراق) يخلق دستوراً اتحادياً يميل إلى تدعيم إختصاصات الإتحاد على حساب الوحدات.
2. انحرف دستور جمهورية العراق لسنة 2005 ومن بعده قانون المحافظات رقم (21) لسنة 2005 عن مبادئ اللامركزية الادارية بشكل واضح جدا، فطالما ان مجالس المحافظات غير المنتظمة في إقليم ليس لها سلطة سن القوانين كونها محكومة بمبدأ اللامركزية الإدارية وفقاً للمادة (122) من الدستور التي لم تعطها سلطة التشريع، فإن ما يصدر عن مجالس المحافظات لا يخرج عن كونه قرارات تنظيمية إقليمية على العكس مما اتجه اليه قانون المحافظات اعلاه.
3. ان قراءة الدستور العراقي لسنة 2005 تشير الى الى تناقض المشرع وارتباكه في تحديد الطبيعة القانونية للعلاقة بين السلطات المركزية والمحافظات غير المنتظمة في اقليم ، ففي اغلب نصوص الدستور فأن المحافظات تحضى بالوضع نفسه والاختصاصات التي تتمتع بها الاقاليم حيث يمنح الدستور ويمنح الاقاليم الحق في ممارسة الاختصاصات التي لم يحددها الدستور على انها ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات المركزية ، والاختصاصات المشتركة بين مستويي الحكم مع إعطاء الاولوية لقانون المحافظات في حال الخلاف بينها وبين القانون الاتحادي في مجال الاختصاصات المشتركة.

التوصيات:

1. تعديل نص المادة (115) من الدستور على نحو يجعل الاعلوية للقوانين الاتحادية على التشريعات التي تسنها مجالس المحافظات فمن غير المنطق القانوني ان تعتبر تشريعات المركز بمثابة استثناء على تشريعات الاقاليم والمحافظات.
2. تعديل المادة (122) بشكل يجعل المحافظات ومجالسها خاضعة خضوعا مباشرا لرقابة الحكومة الاتحادية ( مجلس الوزراء) ذلك لضمان التزامها بالدستور وتماشيا مع مبادئ اللامركزية الادارية الذي تعتبر الرقابة المركزية احد اهم اركانه ومكوناته.
3. تعديل قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 تعديلا شاملا لينسجم مع قواعد اللامركزية الادارية وخصوصا حذف مصطلح (السلطة التشريعية) كوصف يلحق مجالس المحافظات لان ذلك يتناقض مع مبدأ اللامركزية الادارية.

المصادر

اولا: الكتب:

1. امير عبد الله احمد، اختصاصات مجالس المحافظات غير المنتظمة في اقليم وضمانة الرقابة عليها، مكتبة القانون المقارن، بغداد، 2014.
2. حسن لطيف كامل الزبيدي، احمد عبد الصاحب ،  هيثم عبد الله سلمان،  عبد الجبار عبود الحلفي،  حيدر الفريجي، النفط العراقي والسياسة النفطية في العراق والمنطقة في ظل الاحتلال الامريكي ( رؤية مستقبلية)، مركز العراق للدراسات، بغداد، 2015.
3. حسين عثمان محمد عثمان، النظم السياسية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1998.
4. رمزي طه الشاعر، النظرية العامة للقانون الدستوري، ط5، دار النهضة العربية، القاهرة، 2005 .
5. سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية، دار الفكر العربي، القاهرة، 2012
6. طعيمة الجرف ، مبدأ المشروعية وضوابط خضوع الأدارة العامة للقانون ، ط2، دار النهضة العربية، القاهرة ، 1976.
7. عادل الطباطبائي، النظام الإتحادي في دولة الإمارات العربية المتحدة (دراسة مقارنة)، مطبعة القاهرة الجديدة، القاهرة، 1978.
8. عبد الغني بسيوني عبد الله، التنظيم الإداري، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004
9. عبد الغني بسيوني عبد الله، القانون الاداري ( دراسة تطبيقية لأسس القانون الاداري وتطبيقاتها في مصر) ، منشأة المعارف، الاسكندرية، 2005.
10. كامل علاوي كاظم الفتلاوي، حسن لطيف الزبيدي، الصناعة النفطية في العراق (التحديات والافاق)، مركز العراق للدراسات، بغداد، 2015.
11. ماهر صالح علاوي الجبوري، الوسيط في القانون الاداري، المكتبة القانونية، بغداد، 2011
12. محمد ماهر ابو العينين، الانحراف التشريعي والرقابة على دستوريته ( دراسة تطبيقية)، الكتاب الاول (التطور التاريخي لفكرة الانحراف)، المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة، 2013 .
13. منذر الشاوي، النظرية العامة في القانون الدستوري، دار ورد للنشر والتوزيع، بدون مكان نشر، 2007.
14. منير محمد الوتري، في القانون العام ( المركزية واللامركزية)، مطبعة المعارف، بغداد، 1976 .
15. وسام صبار العاني، الإختصاص التشريعي للإدارة في الظروف العادية، البناء للطباعة، عمان، 2003 .

بحوث ودراسات:

1. جعفر عبد السادة بهير ، التنظيم الدستوري والقانوني لرقابة السلطة المركزية على هيئات الادارة المحلية في العراق، ضمن كتاب (دراسات حول اللامركزية )، وزارة الدولة لشؤون المحافظات،  بغداد، 2012
2. صلاح جبر البصيصي، ابرام المعاهدات الدولية في الدول الفيدرالية، مجلة القانون والسياسة، جامعة صلاح الدين، اربيل، العدد(9)،2010.
3. علي هادي حميدي الشكراوي، علاقة السلطة الاتحادية بالسلطات المحلية وفق دستور العراق لعام 2005 وقانون المحافظات رقم (21) لسنة 2008، ضمن (دراسات حول اللامركزية)،ج2، وزارة الدولة لشؤون المحافظات، بغداد، 2012
4. غازي فيصل مهدي، آفاق اللامركزية الإدارية في العراق، مجلة العراق الفدرالي، مركز الدراسات والتنمية للدراسات والأبحاث، العدد(1)، بغداد، 2005.

قرارات قضائية:                                                                            

1. قرار المحكمة الإتحادية العليا رقم (42/ اتحادية /2010) الصادر في 14/6/2010 .

الرسائل الجامعية:

1. انتصار شلال مارد، الحدود القانونية لسلطة الإدارة اللامركزية الإقليمية، اطروحة دكتوراه، كلية الحقوق، جامعة النهرين، بغداد، 2008.

تشريعات:

1. دستور جمهورية العراق لسنة 2005.
2. قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008.
3. قانون التعديل الثاني رقم (19) لسنة 2013 على قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم
4. قانون التعديل الثالث رقم (10) لسنة 2018 .

[1])) المواد (1،116 ) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 .

[2])) المادة (122/ثانياً ) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 .

[3])) المادة (112 / خامساً ) من دستور جمهورية العراق لعام 2005.

[4])) المواد ( 115،123 ) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 .

[5]))  حسين عثمان محمد عثمان، النظم السياسية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1998، ص119.

[6])) للتفصيل بشأن دور الوحدات المكونة للإتحاد في ميدان المعاهدات الدولية : ينظر:  صلاح جبر البصيصي، ابرام المعاهدات الدولية في الدول الفيدرالية، مجلة القانون والسياسة، جامعة صلاح الدين، اربيل، العدد(9)،2010، ص23 وما بعدها.

[7])) ابراهيم عبد العزيز شيحا، مرجع سابق، ص180.

[8])) عادل الطباطبائي، النظام الإتحادي في دولة الإمارات العربية المتحدة (دراسة مقارنة)، مطبعة القاهرة الجديدة، القاهرة، 1978، ص99.  وعلى سبيل المثال خول دستور الإتحاد السويسري لعام 1999 في المادة (56/1) الولايات صلاحية عقد الاتفاقيات الاقتصادية. ومنح دستور النمسا لعام 1920 في المادة (3/2) منه للوحدات سلطة الموافقة على المعاهدات الدولية التي يبرمها الإتحاد إذا كانت تمس الحدود التابعة لتلك الوحدات.

([9]) المادة (3) من اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية لسنة 1961.

[10]) ) ينظر: كامل علاوي كاظم الفتلاوي،  حسن لطيف الزبيدي، الصناعة النفطية في العراق ( التحديات والافاق)، مركز العراق للدراسات، بغداد، 2015، ص165.

[11]) ) منذر الشاوي، النظرية العامة في القانون الدستوري، دار ورد للنشر والتوزيع، بدون مكان نشر، 2007، ص128 – 129.

[12])) حسن لطيف كامل الزبيدي،  احمد عبد الصاحب ،  هيثم عبد الله سلمان،  عبد الجبار عبود الحلفي،  حيدر الفريجي، النفط العراقي  والسياسة النفطية في العراق والمنطقة في ظل الاحتلال الامريكي ( رؤية مستقبلية)، مركز العراق للدراسات، بغداد، 2015، ص147.

[13])) الملاحظ ان هذا النص ينسجم والغاية التي صرحت بها المادة (30/ اولاً) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 والتي نصت على (تكفل الدولة للفرد وللأسرة وبخاصة الطفل والمرأة الضمان الاجتماعي والصحي والمقومات الاساسية للعيش في حياة حرة كريمة تؤمن لهم الدخل المناسب والسكن الملائم).  

([14]) علي هادي حميدي الشكراوي، علاقة السلطة الاتحادية بالسلطات المحلية وفق دستور العراق لعام 2005 وقانون المحافظات رقم (21) لسنة 2008، ضمن ( دراسات حول اللامركزية)،ج2، وزارة الدولة لشؤون المحافظات، بغداد، 2012، ص19.

[15])) طعيمة الجرف ، مبدأ المشروعية وضوابط خضوع الأدارة العامة للقانون ، ط2، دار النهضة العربية، القاهرة ، 1976 ، ص 157 .

[16])) عبد الغني بسيوني عبد الله، التنظيم الإداري، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004، ص202.

[17])) نصت المادة (12) من قانون التعديل الثالث رقم (10) لسنة 2018 على قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 .

[18]))  ينظر لنص المادة (1/ اولاً وثانياً) والمادة (7/ ثالثاً) من قـانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقـم 21 لسنة 2008 المعدل.

[19])) امير عبد الله احمد ، المرجع السابق ص47.

[20])) المواد ( 110- 111-112-113-114-115) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 .

[21]))  منير محمد الوتري، في القانون العام ( المركزية واللامركزية)، مطبعة المعارف، بغداد، 1976، ص25 وما بعدها.

[22])) ينظر:  ماهر صالح علاوي الجبوري، الوسيط في القانون الاداري، المكتبة القانونية، بغداد، 2011، ص184 وما بعدها.

[23])) حول اللامركزية الادارية ينظر:  عبد الغني بسيوني عبد الله، القانون الاداري ( دراسة تطبيقية لأسس القانون الاداري وتطبيقاتها في مصر) ، منشأة المعارف، الاسكندرية، 2005، ص145.

[24])) صدر قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم  رقم (21) لسنة 2008 تطبيقا لنص المادة (122) من الدستور، ولكن هذا القانون جاء بشكل مخالف لمضمون المادة (122) من الدستور التي حددت نطاق المحافظات بكونها تعمل وفق مبدأ اللامركزية الأدارية في حين ان هذا القانون منح للمحافظة صلاحية (التشريع والرقابة) في المادة (2) منه، كما جاء في الاسباب الموجبة من هذا القانون النص على (بالنظر لسعة الإختصاصات والصلاحيات التي منحها دستور جمهورية العراق للمحافظات وإداراتها . ولغرض تنظيم هذه الإختصاصات والصلاحيات بما ينسجم مع شكل الدولة الجديد القائم على أساس النظام الإتحادي (الفدرالي) والنظام اللامركزي ولافتقار التشريعات الحالية لمثل هذا الوضع شرع هذا القانون) وهذا ما يخالف نص المادة (122) من الدستور والتي تحدثت عن مبدأ           ( اللامركزية الادارية) في حين ان الاسباب الموجبة الواردة في هذا القانون نصت على ( الفيدرالية) اي اللامركزية السياسية.

[25])) ينظر: نبيل عبد الرحمن حياوي، الفيدرالية واللامركزية، المكتبة القانونية، بغداد، 2012، ص11.

[26])) إلا ان المادة (2) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (31) لسنة 2008 قد حاولت التغلب على هذا الفرض من خلال نصها على تغليب القانون الإتحادي على قانون المحافظة غير المنتظمة في إقليم حينما نصت على (مجلس المحافظة هو أعلى سلطة تشريعية و رقابية ضمن الحدود الإدارية للمحافظة لها حق إصدار التشريعات المحلية في حدود المحافظة بما يمكنها من إدارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الإدارية بما لا يتعارض مع الدستور و القوانين الاتحادية).

([27]) جعفر عبد السادة بهير ، التنظيم الدستوري والقانوني لرقابة السلطة المركزية على هيئات الادارة المحلية في العراق، ضمن كتاب               ( دراسات حول اللامركزية )،  وزارة الدولة لشؤون المحافظات،  بغداد، 2012،  ص123.

[28])) سليمان محمد الطماوي، مبادئ القانون الاداري( دراسة مقارنة)، مرجع سابق، ص87.

[29])) عبد الغني بسيوني عبد الله، التنظيم الاداري، منشأة المعارف، الاسكندرية، 2004، ص94.

([30]) رغم ان المادة (48) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 نصت على (تتكون السلطة التشريعية الإتحادية من مجلس النواب ومجلس الإتحاد) إلا ان قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل منح لمجلس النواب وحده سلطة الرقابة على المحافظات غير المنتظمة في اقليم دون ان يشرك مجلس الإتحاد في تلك الرقابة، الأمر الذي قد يُعد خللاً اضافياً في صيغة التوازن بين سلطات النظام الفيدرالي في العراق.

[31])) انتصار شلال مارد، الحدود القانونية لسلطة الإدارة اللامركزية الإقليمية، اطروحة دكتوراه، كلية الحقوق، جامعة النهرين، بغداد، 2008، ص22.

([32]) جعفر عبد السادة بهير، مرجع سابق، ص132.

([33]) للتفصيل ينظر:  غازي فيصل مهدي، آفاق اللامركزية الإدارية في العراق، مجلة العراق الفدرالي، مركز الدراسات والتنمية للدراسات والأبحاث، العدد(1)، بغداد، 2005، ص21.

[34])) امير عبد الله احمد، اختصاصات مجالس المحافظات غير المنتظمة في اقليم وضمانة الرقابة عليها، مكتبة القانون المقارن، بغداد، 2014، ص20.

[35])) ينظر بشأن ذلك : قرار المحكمة الإتحادية العليا  رقم (42/ اتحادية /2010) الصادر في 14/6/2010 .

([36]) نعتقد ان المحكمة الإتحادية العليا هي الجهة المختصة بذلك استناداً لنص المادة (93) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 التي نصت على ( تختص المحكمة الإتحادية العليا بما يأتي ... ثالثاً :ـ الفصل في القضايا التي تنشأ عن تطبيق القوانين الإتحادية، والقرارات والانظمة والتعليمات، والاجراءات الصادرة عن السلطة الإتحادية، ويكفل القانون حق كل من مجلس الوزراء، وذوي الشأن، من الافراد وغيرهم، حق الطعن المباشر لدى المحكمة - رابعاً :ـ الفصل في المنازعات التي تحصل بين الحكومة الإتحادية، وحكومات الأقاليم والمحافظات والبلديات والادارات المحلية.) .

([37]) سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية، دار الفكر العربي، القاهرة، 2012، ص517.

([38]) للتفصيل ينظر: محمد ماهر ابو العينين، الانحراف التشريعي والرقابة على دستوريته ( دراسة تطبيقية)، الكتاب الاول (التطور التاريخي لفكرة الانحراف)، المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة، 2013، ص124 وما بعدها.

([39]) وسام صبار العاني، الإختصاص التشريعي للإدارة في الظروف العادية، البناء للطباعة، عمان، 2003، ص142.

([40]) للتفصيل بشأن منطوق النص القانوني ومفهومه ينظر:  عصمت عبد المجيد بكر، مرجع سابق، ص84.

([41]) رمزي طه الشاعر، النظرية العامة للقانون الدستوري، ط5، دار النهضة العربية، القاهرة، 2005 ، ص528. 

• < السابق
• التالي >